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关于完善社会保障制度情况的报告

2019-07-03 03:39    来源:未知    

  ——2001年10月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

  劳动和社会保障部部长张左己

  我受国务院委托,向第九届全国会报告完善社会保障制度情况,请予审议。

  党的十五大以来,以同志为核心的党中央审时度势,远瞩,坚持以经济建设为中心,正确处理改革、发展、稳定的关系,社会主义市场经济体制初步确立,国有企业改革和经济结构调整取得明显成效,国民经济持续快速健康发展,各项社会事业全面进步,人民生活总体上达到小康水平。党中央十分重视社会保障体系建设,立足当前,着眼长远,出台了一系列政策措施,我国社会保障制度建设进入快速发展时期。

  ——实行“两个确保”的政策措施,即确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放,较好地保证了下岗职工和企业离退休人员的基本生活,促进了国有企业改革和经济结构调整的顺利进行,保持了社会稳定。

  ——建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度这三条社会保障线,调整和完善了基本养老保险制度,出台了基本医疗保险制度,社会保障制度框架基本形成。

  ——坚持不懈地做好扩大社会保险覆盖面和基金征缴工作,同时调整财政支出结构,加大对社会保障支持力度,初步形成了多渠道筹集社会保障资金的新机制,加强了社会保障资金的管理监督,保障水平有所提高,保障能力不断增强。

  ——经过调研论证,提出了完善社会保障体系的总目标,即建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。制定了完善社会保障制度试点方案并开始组织实施。

  一、建立三条社会保障线,确保国有企业下岗职工和失业人员等困难群体的基本生活

  国有企业下岗职工基本生活保障工作取得成效。1998年5月,党中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议,明确了国有企业下岗职工基本生活保障制度和深化企业职工养老保险制度改革的主要政策措施,部署了确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放工作。各地区和各有关部门按照中央的部署和要求,在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心,按照“三三制”(企业自筹、社会筹集、财政承担各1/3)原则筹集资金,确保下岗职工的基本生活,努力促进再就业。到2001年6月底,全国国有企业累计有2400万下岗职工,近90%进入再就业服务中心,1540多万人出中心,在中心的尚有630多万人。3年多来,中心内下岗职工月均保持在600万人左右,95%以上领到了基本生活费,累计发放基本生活保障资金720亿元。

  失业保险的保障作用明显加强。根据失业人员不断增加的情况,中央决定,从1998年开始将失业保险基金的单位缴费比例由工资总额的1%提高到2%,个人再缴纳1%。1999年1月,国务院颁布《失业保险条例》,对失业保险覆盖范围、费用负担与征缴、享受条件与待遇标准、基金管理等作出了明确规定。到2001年6月,参加失业保险的职工人数达到10251万人,比《失业保险条例》颁布前增加了2323万人。享受失业保险待遇的人数逐步增加,1998年12月为58万人,1999年12月为109万人,2000年12月为190万人,2001年6月为244万人,预计年底达到350万人。1998年下半年到今年上半年,共支付失业保险金304亿元,其中,121亿元调剂用于国有企业下岗职工基本生活保障。

  城市居民最低生活保障制度普遍建立。1997年,国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号),1999年9月底,全国所有城市和县人民政府所在地的镇普遍建立了城市居民最低生活保障制度。1999年10月,国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》。近年来,享受城市居民最低生活保障的人数逐年增多,1998年为184万人,1999年为281万人,2000年为382万人,2001年6月为458万人。中央和地方各级财政都安排了最低生活保障资金,三年累计发放78亿元。

  近年来,各级党委和政府始终把确保下岗职工、失业人员等困难群体的基本生活放在重要位置,多方筹措资金,确保他们的基本生活,并制定了促进下岗职工和失业人员再就业的优惠政策。对再就业困难的下岗职工,组织开展了“再就业援助”行动。对关闭破产资源枯竭矿山企业,中央专门制定职工安置的政策,对年龄较大、工龄较长的职工,符合条件的采取了提前退休和企业内部退养等措施,使其得到妥善安置。1999年,随着在职职工工资水平的提高,将三条社会保障线%。为了做好三条社会保障线工作,截止目前,中央财政先后补助地方近400亿元。

  存在的主要问题:一是仍有一些困难人员的基本生活没有得到保障。由于资金不足和工作不到位,少数地方没有把国有企业下岗职工全部组织进中心;在进中心的国有企业下岗职工中,也有一些人没有按时足额领到基本生活费。城市居民最低生活保障制度尚未覆盖到所有生活困难的城市居民。

  二是下岗职工按期出中心困难。按照规定,下岗职工在中心保障基本生活的期限一般不超过3年;期满未实现再就业的,出中心后享受不超过2年的失业保险;享受失业保险期满仍未再就业、符合条件的,享受城市居民最低生活保障待遇。由于不少企业无力支付经济补偿金和偿还拖欠职工的工资、医药费、集资款等各种债务,在一些地区下岗职工出中心难度较大。

  三是下岗职工再就业困难。受总体就业环境的影响,加上下岗职工年龄偏大和再就业优惠政策落实得不够好,如行政性收费多和小额政策落实难等原因,下岗职工再就业困难,再就业率逐年下降,1998年为50%,1999年为42%,2000年为35%。

  今后几年,随着我国加入WTO,经济结构调整力度将进一步加大,一些经营困难的企业要退出市场,实施关闭破产,一些企业仍要继续减员,职工下岗在一些地区仍将会持续一段时间,失业人员也会继续增加。从去年开始,一些优势企业加大了主动减员的力度。因此,在未来几年,下岗和失业人员总量不会减少,必须在做好基本生活保障工作基础上,加大就业和再就业工作力度。

  首先是做好三条保障线衔接工作,确保下岗和失业人员等城市困难群体的基本生活。要继续按“三三制”办法筹集资金,完善中央财政转移支付与地方投入和工作实绩挂钩的机制,切实保证下岗职工基本生活费按时足额发放。要加强失业保险费征缴,提高失业保险基金承受能力,使符合条件的失业人员都能得到失业保险待遇。要规范和完善城市居民最低生活保障制度,加大资金投入,扩大城市居民最低生活保障制度覆盖范围,切实将符合低保条件的人员都纳入最低生活保障范围。

  二是积极稳妥地做好下岗职工出中心工作。总体思路是,坚持中央确定的下岗职工3年协议期满出中心方向,积极促进下岗职工出中心再就业。在实施过程中,区别不同地区、不同人员,实行分类指导,把握好工作节奏和力度,不搞一刀切。对距法定退休年龄不足5年的下岗职工,可实行企业内部退养,保障他们的基本生活;对其他下岗职工,主要是通过落实再就业优惠政策,促进实现再就业,并接续好社会保险关系。

  三是实行积极的促进就业政策,保持就业局势的基本稳定。就业是最根本的保障。在保持国民经济持续快速健康发展的基础上,大力调整经济结构,发展第三产业,特别是具有比较优势的劳动密集型产业,鼓励非公有制经济发展,促进中小企业发展,努力创造更多的就业岗位。发展劳动力市场,完善就业服务体系,加强再就业培训,为特困下岗职工和失业人员提供再就业援助,积极促进下岗职工和失业人员再就业,重点解决好特殊困难群体的就业问题。“十五”期间,将城镇登记失业率控制在5%左右。

  四是保证必要的资金投入。为巩固和完善三条社会保障线,要督促各地及时足额地安排三条社会保障线资金。凡是资金安排不到位的,都应通过调整财政支出结构加以补充。对财政确有困难的地区,由中央财政给予适当支持,但补助要与工作实绩挂钩。

  二、基本养老保险制度不断完善,确保企业离退休人员养老金的按时足额发放

  企业离退休人员养老金按时足额发放目标基本实现。按照中央关于确保离退休人员养老金按时足额发放的要求,各地通过强化基金征缴,加大财政支持力度等措施,基本做到了企业离退休人员养老金的按时足额发放。从1998年至2001年上半年,共发放企业离退休人员养老金6096亿元,其中补发历史拖欠的养老金200多亿元。企业离退休人员基本养老金水平由1998年的月人均454元,提高到2000年的544元(离休人员880元,退休人员522元),增长近20%。

  养老保险扩大覆盖面和基金征缴工作成效显著。1999年初,国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》,明确了社会保险的覆盖范围,规范了社会保险费征缴制度和工作程序,增强了社会保险费征缴的强制性。各地按照条例要求,狠抓养老保险扩面和基金征缴工作。截至2001年6月底,全国参加基本养老保险的在职职工人数为10592万人,比条例颁布前的1998年底增加1921万人;基金征缴率达到94%,年征缴总额由1998年的1400多亿元增加到2000年的1700多亿元,平均每年增加150亿元。

  基本实现了企业离退休人员养老金社会化发放。为提高养老保险的社会化管理和服务水平,减轻企业的社会事务负担,防止由企业发放养老金而产生挤占挪用和拖欠问题,1999年以来,各地大力推进企业离退休人员养老金社会化发放工作。到2001年6月底,全国养老金由社保部门组织发放比例从1998年的35%,提高到96%。

  基本解决了煤炭、有色等困难行业企业离退休人员养老金发放问题。按照中央要求,在做好养老保险行业统筹移交地方管理的同时,对煤炭、有色等行业企业纳入地方统筹后出现的基金缺口,由中央财政给予补助,确保了这些困难行业企业离退休人员养老金的按时足额发放,并补发了历史拖欠。2000年,中央财政又拨出专款,解决了企业离休人员养老金和医疗费的历史拖欠问题。

  多渠道筹措养老保险基金的机制开始形成。在做好扩面征缴工作的同时,努力拓展新的筹资渠道。按照建立公共财政的要求,各级财政积极调整支出结构,有力地支持了养老金的按时足额发放。三年来,仅中央财政安排的补助资金就达到521亿元。2000年,经中央批准,国务院成立了全国社会保障基金理事会,负责管理通过减持国有股、中央财政拨入及其他方式筹集的全国社会保障基金。

  加强了对社会保障资金的管理和监督。进一步完善社会保障基金管理制度,实行收支两条线管理。结余基金存入国有商业银行和购买国债,不准挪作他用。开展了对违规动用基金的专项检查,加大了对以前挤占挪用资金的清理和查处力度,基本收回了被挤占挪用的社会保障基金。与此同时,加强了社会保险经办机构建设和信息系统建设,提高了服务意识和管理水平。

  存在的主要问题:一是一些企业退休人员基本生活没有得到保障。部分没有参加养老保险社会统筹的企业,主要是困难集体企业和农垦企业,还没有做到按时足额发放养老金;参加养老保险的企业,也有少数退休人员的养老金没有做到按时足额发放。据各地报告,2001年上半年,发生养老金当期拖欠〖BF〗1.6〖BFQ〗亿多元,主要发生在农垦企业。全国农垦企业有在职职工403万人,离退休人员147万人,三分之二的企业没有参加地方养老保险。由于农垦企业普遍存在养老负担重,经济效益差的问题,参加地方养老保险将加大地方基金缺口。国务院有关部门正在研究解决办法。

  二是养老保险基金当期收支缺口逐年扩大。虽然基金征缴收入逐年增加,每年增加150亿元左右,目前结余800多亿元,但结余基金大部分集中在东南七省,地区分布极不均衡且无法调剂。由于退休人员增加和待遇水平提高等原因,基金支出每年增加300亿元左右,致使部分地区当期收支缺口逐年扩大。1998年养老保险基金当年缺口为100多亿元,1999年为200多亿元,2000年为300多亿元,2001年预计要大于上年。这些缺口依靠中央财政转移支付解决。

  三是企业与机关事业单位退休人员待遇水平差距大。企业退休人员与机关事业单位退休人员待遇差距达200多元/月,在一些地区差得更多,引起了企业退休人员的攀比。

  我国已经进入老龄化社会,目前全国60岁以上人口的比重已超过10%,今后一个时期这一比例将继续攀升。养老保险工作任务繁重,需要继续全力以赴确保养老金的按时足额发放。拟采取的主要措施:一是进一步扩大养老保险覆盖范围,加强基金征缴,增加基金收入,发挥养老保险资金的主渠道作用。二是继续调整财政支出结构,逐步将社会保障支出占财政总支出的比重由目前的12%左右提高到15-20%。今后,预算超收的部分,除了保证法定支出外,主要用于补充社会保障资金。同时,进一步完善国有股减持办法,研究采取发行彩票等方式充实社会保障基金。三是研究解决农垦企业参加地方养老保险社会统筹问题,确保这些企业的离退休人员养老金发放。四是在全面实现养老金社会化发放的基础上,积极探索并逐步实现退休人员社会化管理,为退休人员提供必要的服务,减轻企业社会事务负担。五是进一步完善基本养老金调整机制,使离退休人员能够分享经济发展和社会进步的成果。

  三、城镇职工基本医疗保险制度改革稳定推进

  1998年,在总结试点经验的基础上,经报中央批准,国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,明确了基本医疗保险制度改革的任务和主要政策。

  改革的主要任务是:适应社会主义市场经济体制要求,根据财政、企业和个人的承受能力,建立保障职工基本医疗需求的城镇职工基本医疗保险制度。

  改革的主要政策包括:一是城镇所有用人单位,包括企业、机关、事业单位及其职工,都要按照属地原则参加基本医疗保险。中央国家机关参加北京市基本医疗保险。二是基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳,用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右,职工缴费率一般为本人工资收入的2%。三是建立统筹基金和个人账户。统筹基金主要用于支付住院医疗费用和门诊特殊病种医疗费用。个人账户主要用于一般门诊费用和住院医疗费用中的个人负担部分。四是合理确定基本医疗保险的服务范围和标准,实行定点医疗机构和定点药店管理。五是妥善解决有关人员的医疗待遇。离休人员不参加基本医疗保险,原待遇不变;退休人员参加基本医疗保险,个人不缴纳医疗保险费,单位缴费划入个人账户的金额高于在职职工,个人自付医疗费比例低于在职职工;国家公务员在参加基本医疗保险的基础上,享受公务员医疗补助,其中,中央保健对象的原待遇不变,副部级领导干部、两院院士、50岁以上的现任司局级干部和高级知识分子等医疗照顾人员的照顾政策不变,享受照顾的医疗费用由公务员医疗补助经费补助。企业可以建立补充医疗保险,补充医疗保险费在工资总额4%以内部分可以在成本中列支。

  医疗保险制度改革与医疗卫生体制和药品生产流通体制改革密切相关。国务院于2000年和2001年两次召开会议进行部署,要求同步推进医疗保险制度改革、医药卫生体制改革和药品生产流通体制改革。有关部门先后出台了一系列配套文件,完善了政策体系。主要包括,一是通过病人选医院、选医生等措施,引入竞争机制,打破垄断;二是通过实行营利和非营利医疗机构分类管理,发展社区卫生服务组织等措施,调整优化医疗资源配置;三是采取医药分开核算、分别管理,药品集中招标采购,规范医疗机构购药行为,降低药品费用支出;四是大力整顿和规范药品流通秩序,确保药品质量和用药安全。通过同步推进三项制度改革,实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的目标。

  到2001年6月份,全国349个地市中,有318个已启动实施基本医疗保险制度,占91%,覆盖人数达5676万。从各地启动实施情况看,新制度运行平稳,基金收支平衡,保证了参保职工的基本医疗需求,社会各界反映良好。上海市的机关事业、企业单位及其职工和退休人员共670多万人已全部参加。北京市目前已有180万人参加,中央在京单位将从2002年参加北京市医疗保险制度改革,目前正在抓紧进行实施前的准备工作。

  医疗保险改革涉及医院、药厂、患者、保险机构等多方面利益关系调整,情况复杂,难度较大。一是一些困难企业无力参保,而一些效益好的企业不愿参保,特别是中央企业属地管理政策还需要进一步落实;二是有限的基本医疗保险基金和较高的医疗服务价格之间存在较大矛盾,部分参保职工反映个人负担较重。下一步,将按照中央的要求,认真落实医疗保险制度改革、医药卫生体制改革和药品生产流通体制改革“三改并举”的原则,以中心城市启动实施和中央企业属地化参保为重点,进一步扩大覆盖面,同时,完善多层次医疗保障政策,加强医疗服务管理,积极稳妥地推进医疗保险制度改革。

  工伤保险和生育保险是社会保障制度的重要组成部分。目前这两项保险的覆盖范围还比较窄,也缺少法律保证,但社会需求比较迫切,我们将加大推进力度。

  四、完善社会保障体系的工作任务已经明确,试点工作开始启动

  党的十四届三中全会、十五大和十五届四中、五中全会确定了社会保障体系建设的目标。经党中央批准,国务院研究制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,明确了完善社会保障体系的工作任务:一是调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度;二是研究制定机关事业单位职工养老保险办法;三是加快建立城镇职工基本医疗保险制度;四是推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨;五是加强和完善城市居民最低生活保障制度;六是实现社会保障管理和服务的社会化;七是加强社会保障资金的筹集和管理;八是加快社会保障立法步伐。其中,重点是第一项和第四项。调整完善养老保险制度,主要是在确保企业离退休人员养老金按时足额发放的基础上,调整并做实在职职工的养老保险个人账户,为应对老龄化积累部分基金;推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨,主要在确保国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的前提下,实现由下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的过渡,逐步建立市场导向的就业机制。

  根据中央的总体安排,国务院决定在辽宁省和其他省(自治区、直辖市)的部分城市开展试点。目前,完善社会保障体系试点工作已在辽宁省全面展开。在调整和完善养老保险制度方面,参加试点的14个地级市都调整了养老保险个人账户比例和个人缴费比例,对新退休人员实行了新的养老金计发办法,并对做实个人账户基金作出了部署。国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨工作,除辽宁省外,还有16个省(自治区、直辖市)制定了工作方案。总的看,东南沿海经济发达地区并轨工作进展顺利;东北和中西部地区下岗职工数量多一些,企业支付下岗职工经济补偿金的能力较差,并轨的困难大一些。对此,我们将按照方向不变、分类指导的原则,积极稳妥地推进这项工作。

  社会保障制度是国家通过立法强制实施的一项基本社会经济制度。完善社会保障体系,必须加强社会保障立法工作。按照全国会确定的立法规划,国务院将抓紧做好《社会保险法》的起草工作和配套法规的制定工作,同时抓紧建设全国统一的社会保险管理信息系统,加强社会保险的法制化、信息化、规范化管理。

  在党中央的正确领导下,在全国的监督指导下,完善社会保障制度的工作取得了一定成效,但仍存在不少问题需要研究和解决。我们将以江总“”的重要思想为指导,按照党的十五届六中全会关于加强和改进党的作风建设的决定要求,开拓进取,扎实工作,继续推进社会保障制度的不断完善,将这项代表最广大人民群众根本利益的工作做得更好,为社会经济发展和国家的长治久安做出不懈的努力。

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